摘要：文章指出城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一，分析了我国城市化建设与土地集约化利用的关系以及我国城市化建设过程中土地利用存在的主要问题，针对发展城市化建设，保护耕地提出了6条措施。　　一、城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一　　1.城市化建设是社会经济发展的需要，要有一定土地做保障　　改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约3.8亿，城市化程度大约为30.4%.但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化程度已经达到45.5%，而日本在1990年就达到77.4%.据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，在未来50多年中，将有约5亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，按照每个城镇人口占地100平方米计算，增加5亿城市人口，约需要土地5万平方公里，即7500万亩。　　国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城，并转变为城镇人口，推动大批新城市的建立。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。　　2.我国人均耕地少，耕地后备资源不足，耕地保护形势严峻　　国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合发布的土地利用现状调查最新公报显示，全国耕地面积19.51亿亩，人均耕地面积0.106公顷（1.59亩），仍不到世界人均耕地的一半，而且地区分布很不平衡。人均耕地较多的一些省，主要分布在东北、西北和西南地区，这里自然条件较差，粮食产量较低；人均耕地较少的省（区、市），主要分布在东南沿海和京津沪三市，这里自然条件较好，粮食产量高，但也是耕地大幅度减少的地区。全国还有607万公顷（0.91亿亩）的耕地坡度大于25度，而在耕地面积中，无灌溉设施的耕地比重高于有灌溉设施的耕地，全国还有30万公顷的耕地不同程度地受到土地流失的危害。这些都说明，我国耕地的总体质量也是不高的。　　新《土地管理法》着重强调了加强耕地保护问题，其目标是确保耕地总量的动态平衡，新法明确规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照”占多少，垦多少“的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。但是我国耕地资源的主要特征却是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，质量低，人均耕地少，且日益减少。在自然条件和生产力所允许的条件下，绝大部分能开垦的土地已被开垦。此外，目前我国人口还在以每年一千多万人的速度增加，经济建设正处于快速增长时期，“吃饭”和“建设”给耕地带来的压力，有增无减，并没有缓解。近年来，耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发来弥补。目前这种趋势还在发展。仅仅1997年、1998年两年，全国耕地就净减少近600万亩。地方开垦条件差或土地后备资源的匮乏，致使其既实现确保耕地不减少的目标而又同时不影响经济的发展相当困难。据有关方面预测，到2010年，我国还要增加一亿多人口，而非农建设占用耕地、陡坡退耕、灾害毁地三项，可能还要减少耕地近一亿亩。　　3.缓解城市化建设与耕地保护之间矛盾的途径　　在客观上，城市化建设与保护耕地之间存在一定的矛盾，城市的发展和扩大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不发展。所以，问题的关键在于如何处理发展城市与保护耕地之间的关系。一方面，我们必须较快地发展城市，以适应国家经济社会发展的需要；另一方面，我们需要切实地保护耕地，使两方面得到协调和统一，在发展城市中尽可能地减少耕地的占用。　　因此，必须找出一条既能减少耕地占用，又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地，保持社会经济的可持续发展的新路子，以缓解城市化建设与保护耕地之间的矛盾。而解决这一矛盾的唯一途径是走土地集约化利用的道路。土地集约化利用包括四个方面：（1）城市土地的集约利用；（2）农村非农用地的集约利用；（3）农村农用地的集约利用（主要是大城市周围的高投入高产出）；（4）全国整体的集约用地水平的提高。其中前三条是被大家所共识，而最后一条则未引起高度重视，而此条正是解决用地紧张的主要途径。土地的集约化利用不但要从局部如某个城市或农村、某个地区或某块土地的角度来考虑，而且要从系统整体（整个国家）的角度来考虑。加快城市化进程能更好地集约用地和节约用地，能够提高全国整体的集约用地水平，促进经济的发展，实现确保耕地总量的动态平衡的目标，起到保护耕地的作用。下面就加快城市化进程对减少耕地占用的压力谈几点看法。　　二、发展城市化建设与土地集约化利用关系　　1.城市化建设有利于人口出生率的降低，从而减小众多人口对耕地的压力　　城市和乡村代表了不同社会经济发展水平的区域单元，由于城乡经济水平、妇女职业类别和文化教育程度的差异，而使两者的妇女生育水平有较大的差异，城镇始终低于乡村的生育率。生育期一孩率城镇大大高于乡村，高达90％以上，乡村二孩率超过城镇的1倍多。1998年我国城镇人口出生率为13.67‰，自然增长率8.36‰，而县出生率为17.05‰，自然增长率为10.04‰。以上海市为例，1998年人口出生率仅为5.20‰，自然增长率为－1.80‰。我国历年市镇与县人口生长率与自然增长率对比见表1.　　表1我国历年市镇与县人口出生率与自然增长率单位：‰　　1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998市镇出生率16.14 15.49 15.47 15.37 15.13 14.76 14.47 14.52 13.67自然增长率10.43 9.99 9.70 9.38 9.60 9.23 8.82 8.94 8.36县出生率22.80 21.17 19.09 19.06 18.84 18.08 18.02 17.43 17.05自然增长率15.79 14.04 12.18 12.17 12.04 11.09 11.08 10.53 10.04　　影响生育率的因素有：第一，社会经济发展水平。一般，经济水平越高，总和生育率越低；反之，则总和生育率越高；第二，文化教育水平。无论是生育率、多孩率，还是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，两者呈相反关系。造成城乡生育水平差异的另一重要原因也是妇女文化程度的差异。乡村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及农、林、牧、渔业妇女文盲、半文盲多，这“三多”已成为乡村生育水平高于城镇的又一个重要因素。第三，职业与劳动性质。劳动性质与文化程度有一定关联。脑力劳动者一般具有较高的文化水平，生育率低；体力劳动者，尤其是从事农、林、牧、渔业的劳动者，文化程度较低，这一因素与经济和其它社会因素共同的影响，使他们的生育率较高。职业的差别在很大程度上也影响了生育率的高低，农、林、牧、渔业妇女的生育率高于其它职业妇女生育率的2－3倍。而城市化建设有利于提高文化素质，减少农业人口，降低生育率。此外，计划生育的作用在于引导和加速生育水平的下降，而由于城市社会经济较发展，文化教育程度高，计划生育政策的推行较容易，能够严格控制人口数量的增长速度，人口的减少又可减少对耕地的占用。　　2.城市化建设有利于集约化利用土地，从而扩大耕地面积　　如何做到城市化建设与保护耕地两不误，实现耕地总量动态平衡，主要是转变用地方式，走集约利用土地、节地挖潜的路子。这包括两个方面内容，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潜力。而大力发展城市化建设，有利于实现粗放用地变为集约用地，并推动建设用地内涵挖潜和集约利用，是既积极而又有效地保护耕地的思路。一方面，城市容纳人口多，城市人均用地比农村人均用地少，土地利用集约度高。我国历年城市与农村人均居住面积对比见表2.表2显示，我国历年城市与农村人均居住面积有逐年增长的趋势，但农村始终较城市高出2－3倍。1998年城市人口为37942万，人均居住面积达9.3平方米，而农村人口为86868万，占总人口69.6％，人均居住面积达23.7平方米。以山西省为例，1996年5个地级市人均占地119平方米，农村人均占地则达192.93平方米。此外，城市规模越大，城市的中心功能越强，人均用地也越少。与小城市相比，要素的投入产出率和主要经济指标的人均水平也较高。我国不同规模城市各项指标见表3.表3表明，1996年全国城市增至666个，人均用地99平方米，其中，200万人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200万人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100万人的大城市人均用地99平方米，20-50万人的中等城市人均用地105.3平方米，20万人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市与小城市相比，产业密度（人均GDP）高，第三产业比重大，另一方面，城市化建设能促使农村剩余劳动力向城市转移，有利于耕地内部挖潜。农村剩余劳动力向城市转移，可以空闲出许多宅基地和非农用地，使这些宅基地和非农用地变为耕地，增加耕地数量。如前所述，5亿农村人口进城，若农村按人均160平方米计算，可减少占地8万平方公里，扣除城市建设用地5万平方公里，则全国可节约3万平方公里，即4500万亩；农村劳动力的减少可以使农民统一经营，连片耕作，减少不必要的路和田坎，增加耕地，使农业生产集约经营和规模经营，提高农业劳动生产率和粮食产量，实现农业可持续发展。　　表二我国历年城市与农村人均居住面积对比单位：平方米/人1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998城市人均居住面积6.7 6.9 7.1 7.5 7.8 8.1 8.5 8.8 9.3农村人均居住面积17.8 18.5 18.9 20.7 20.2 21 21.7 22.4 23.7　　表三我国不同规模城市各项指标表　　全国666个城市平均超大城市200万人以上特大城市100-200万人大城市50-100万人中等城市50-100万人小城市20万人以下城市个数（个）666 11 23 44 195 393人口密度（万人/平方公里）1.01 1.51 1.16 1.01 0.95 0.76人均占地（平方米/人）99 66.2 86.2 99 105.3 131.6人均GDP 9138 15812 14455 13060 8400 6281第三产业比重（%）37.2 49.3 43.8 38.8 34.1 29.2　　3.城市化建设有利于科技水平和人口素质的提高，从而提高土地的集约化利用程度　　科技进步的发展推动了经济的发展，经济的发展又提高了城市和农村的集约化用地程度，提高土地的生产力和劳动生产率。人口素质的提高有利于生育率的降低，从而减少对耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集约用地，从国外的经验来看，越是经济发达国家，城市化程度越高，农业人口越少。而城市化程度比较低的国家则往往是发展中国家，具有经济落后，农业人口多，出生率高，人口增长速度快等特点。　　城市化的发展使科技与经济水平不断提高，推动了农业科技水平的提高和农业现代化的发展。假如我国城市化发展到一定程度，就有足够的资金和技术，去开垦后备的土地资源和复垦荒芜的土地，从而增加耕地数量；农业科技的发展使农业先进的技术在农业生产中得到应用，改变传统的耕作方式，对农田精耕细作，从而可以提高耕地质量，达到增加粮食产量的目的；反过来农业的发展又保证和促进了城市化发展。　　三、我国城市化建设中土地利用存在的问题　　在现实的经济发展中，特别是城市化建设中，并没有很好地处理好城市化建设与保护耕地这两方面的关系，存在着在加速城市化建设的同时，忽视保护耕地的倾向。在如何处理耕地保护和城市发展的关系中还存在着较为严重的问题。　　1.城市土地闲置与撂荒　　随着国民经济的持续快速发展和基本建设规模的大幅度增长，一些地方出现了城市土地闲置，甚至撂荒。从广义上讲，城市土地闲置是指：（1）取得土地使用权后，未及时对土地加以利用，或土地利用率未达到规定要求，致使土地处于未被利用或利用不充分的状态；（2）各种非法批地所造成的闲置状态；未经批准已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的闲置等。1995年，全国开展了非农建设闲置土地清理工作。据国家土地管理局统计，全国共清查出非农建设闲置土地600平方公里，为1994年全国各项建设用地总量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%.通过清理，已复耕240平方公里，占闲置耕地的88.9％；限期开发建设9000公顷；调整使用2000公顷；收回土地使用权4000公顷。另外，根据国家土地管理局统计，目前我国因各种人为因素造成的废弃地累计约为133300平方公里。其中，由于从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设活动废弃土地约为33300平方公里，其中70％左右为耕地；全国因兴修水利、修筑铁路、公路等建设活动废弃的土地及农村坑塘、建筑取土等零星废弃土地约为100000平方公里，这之中耕地也占到50- 70％。　　2.城市违法用地现象严重　　1995年，全国有18个省市（自治区、直辖市）按照省委、省人大、省政府的要求，结合贯彻国家土管理局《关于全面清理非农建设闲置土地的通知》精神，对1992-1994年贯彻执行土地法律、法规的情况开展了土地执法检查。据《中国土地报》报道，陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、浙等10个省，1992－1994年共清查出各类土地违法案件32万宗，违法用地面积达500平方公里，浙、粤、桂3省区违法占用耕地达753300公顷。晋、辽、浙、津、鄂、闽等省，清查出各类土地违法案件41627宗，违法用地面积7687公顷。在土地资源短缺的江苏省，1993-1994年便查出违法用地8010宗，违法用地面积达3445公顷。这种大规模的集中占用土地和违法滥用土地，不仅远远超出了经济建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营、以牺牲大量土地资源为代价的。　　3.城市土地利用效率低下　　根据1995年城市建设统计年报，全国640个城市建成区19264.2平方公里，空闲土地按10－15％计划，这些城市用地潜力达1926－2890平方公里，如按建设部颁布的城市规划用地指标城市人均用地100平方米计算，可安排城市人口1926-2890万，此潜力仅是充分利用城市空闲土地得到的。由此可以看出我国现有城市建设用地有很大的内部挖潜改造能力。此外，我国城市建成区平均整体容积率太低，1990年全国455个设市城市建成区平均整体容积率只有0.31.城市用地结构亦不合理，在结构上存在工业用地比例过大，商业用地比例偏小，道路用地比例过小的问题。用地结构不合理造成地不能尽其用，土地产出效益差，土地价值不能体现。1991年全国城市土地平均工业产值7277元／平方米，地均利税715元／平方米，且因城市规模而差别大，20- 50万人口城市地均工业产值6625元／平方米，地均利税525元／平方米，20-50万人口以下城市地均工业产值2459元／平方米，地均利税265元／平方米。　　4.乡镇企业布局分散，用地规模过大　　1996年全国共有乡镇企业单位数2336.33×104个，职工1.35×108人，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占1％，在建制镇的占7％，其余98％的乡镇企业少数在集镇，绝大多数在村及村以下。由于过度分散，使用地规模至少增加1/3，出现了不注意节约用地，大量圈占农田，削弱农业生产的问题。　　5.城市用地增长速度超过人口增长　　随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。1986-1995年，我国城市数量由321个增加到640个，增长近1倍，城市人口和城市非农业人口分别增长65.1％和51.6％，城市用地面积和建成区面积分别增长42.5％和90.2％，建成区平均每年扩大1015平方公里。城市越小，人均建设用地越多，小城市（20万以下）分别为特大城市（100万人以上）和大城市（50-100万人）的1.91倍和1.62倍。　　四、发展城市化建设，保护耕地应采取的措施　　针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁，保护耕地是我国一个基本国策，必须制定相应的政策和采取有效措施，既加快城市化进程，又切实保护耕地。建议采取以下措施。　　1.深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系　　通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系，既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。　　2.做好城市土地利用规划　　土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展战略。　　3.控制乡镇企业的发展，避免乡镇企业占用过多的耕地　　由于城市化的发展，人、财、物等资源必然流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的目的。　　4.挖掘城市存量土地的潜力　　城市的发展建设要立足我国的基本国情和社会经济发展水平，更多地通过实施旧城改造，确以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量；搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地。为实现耕地总量动态平衡目标服务。　　5.根据具体情况，改革现有有关不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策　　制定出一系列发展城市化建设的政策，改革现有有关制度和政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制度。凡是基本上放弃农业生产，脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自已和家庭的生活来源；长期居住城市并有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系，变农村户口为城市户口，享有同其他城市居民同等待遇。对于已经获城市户口的原农村居民，不再作为农村居民，也不再作为农村集体经济组织的成员，并收回分配的责任田或口粮田。同其他城市居民一样，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。　　6.依靠法律、法规制止城市化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面　　对于城市化发展中对耕地保护不利的方面，必须依靠教育，法律、法规，严格审批手续，采取经济、法律和行政手段，保证城市化的健康发展，对重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目则严格禁止，防止借城市化发展理由使耕地资源大量流失。　　总之，城市化建设对减小耕地的占用和土地集约化利用十分有效，我们应进行深入的调查和研究，搞清城市化建设（规模、速度）、耕地、经济承载力、人口等之间的关系。一方面从节约利用耕地角度制定城市规划和发展城市化建设的措施和政策，探索城市化的发展途径，不断挖掘城市土地的潜力；另一方面建立有利于城市化建设的土地管理体制。　　城市化道路也是社会发展的必然趋势。城市化发展同社会生产力存在着必然的、本质的联系，这种联系在任何社会制度下都客观存在着。世界城市化道路的发展过程就证明了这一点。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了经济结构的现代化，也衡量了国家的经济发展和经济实力。当然城市化建设尽管占用一部分耕地，但远远低于限制城市化的发展所带来的人口增长及农村人口非农业占用耕的数量。因此，为了实现确保耕地总量动态平衡，必须发展城市化建设。但在发展城市化进程中，要处理好保护耕地的问题。　　参考文献　　1.中国统计年鉴，1999　　2.中国城市统计年鉴，1997　　3.国际统计年鉴，1997　　4.刘岳等编：国人口分析与区域特征》，海洋出版社，1996　　5.杨重光著：城市土地管理与可持续发展》，中国大地出版社，1996　　

关于加强耕地保护的思考

内容提要 工业化、城镇化是我国现代化的大趋势，在这个过程中必然要占用一部分耕地，但如何防止盲目滥占耕地，防止侵占农民利益，是一个迫切需要解决的问题。本文提出，面对巨大的超额利润，管住“圈地”治本的措施要靠机制和制度，将最严格的耕地保护制度具体化、规范化。文章从建立企业占地规模与行业特点挂钩的制度、用地听证制度、“农转非”土地表土的再利用制度和形成有利于保护农民权益的土地增值分配机制等几个方面提出了建议。　　　　大家对保护耕地的重要性的认识似乎都很清楚，但现实生活中耕地占用仍然在加剧，形成了“道理都明白，思想不统一”的现象。面对巨大的超额利润，单靠教育不可能管住“圈地”，治本的措施要靠机制和制度，实行世界上最严格的耕地管理制度，把“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的国策落到实处。　　　 一、实行最严格的耕地保护制度要具体化、规范化　 　 　　（一）基本农田保护区要落实到地块 目前我国划定的基本农田达到17亿亩，保护率达到83％，应该说不算低。但现在的基本农田是个总数，许多地方并没有真正落实到地块。基本农田要一个村一个村落实，一块地一块地落实，地块、面积、等级要绘制成图并上网公布，每一块土地信息都可以随时调用，公开透明，便于农民和社会监督。这是一项很必要的基础性工作。　　　　（二）强化规划约束和用途管制 地方各级政府都要制定土地利用规划，规划要经过同级人大审议通过后颁布实施，不能随意改动。强化规划对建设用地总量的控制，建设用地要严格限制在规划用地数量范围之内，并尽可能高效集约、少占耕地，严禁在规划圈以外占地，不得突破建设用地总量。因交通、水利、国防等国家重点公共设施建设需要而超出规划范围的，要经过省级以上政府批准　　　　（三）严格基本农田审批制度 首先要明确，一般的城市扩张和商业开发不能占用基本农田，以稳定基本农田面积。目前，城市扩区占用土地较多，而且城郊的地大都是有水浇条件的好地。这方面一定要严格控制，不得以路圈地，不能划进城区就算征地。因国家建设确需要占用基本农田，要一亩一亩地批。在审批体制上要上收权力，严格按照法律法规规定，地方政府不能使用或变相使用基本农田占用审批权。　　　　（四）实行基本农田占用复议期制度 凡基本农田经批准转移用途后要上网公布，向社会公开。占用方案经批准后，要留有一定的复议期，便于承包农户、集体经济组织及有关方面监督，发现漏报、少报、不当占用要及时纠正。　　　　 二、实行企业占地规模与行业特点、投资规模、产业水平挂钩的制度和评估体系 　 　　现在招商引资、企业投资中有一个普遍的问题，一个企业动不动就占几百亩地甚至上千亩、几千亩地，盖大车间，修大草坪，跑马占地。许多项目根本不需要占那么多地，很多企业是为了自己再招商，甚至是为了将来搞房地产。由于当地政府急于招商引资上项目，往往满足企业的过分要求。这是土地大量占用的主要问题。　　　　国外土地管理先进国家对单位土地面积的投资及产出是有标准的，对不同行业有不同的要求，不允许超越项目发展需要“圈地”。我们也应当建立这样的制度和评估体系，对什么行业、多少投资、多大产出，至多允许占用多少土地，要建立相应的参考标准。企业申请用地后，由土地管理部门组织按标准评估，按评估结果批准占用一定规模的土地，评估结果要向社会公布。政府批地规模要以此为依据，不能企业想要多少就批多少。通过这个办法促使企业用地集约化，尽量节约用地，防止企业投很少的钱，办不大的厂，占很多的地。　　　　 三、建立用地听证制度 　　现在商业用地基本上是开发商和政府确定，农民较少有机会参与谈判，出现补偿标准低、占地面积超过实际需要的情况。有的甚至暗箱操作，农民的合法权益得不到保障，这是引发占地纠纷的一个重要原因。而公益性用地的征用基本上是政府确定，农民执行，对于征用土地面积是否必要、合理缺乏监督，多征地比较普遍，以至一些地方兴建比天安门广场只小几平方米的超大广场。必须建立社会各方面参与的约束监督机制。对商业用地要建立价格听证制度，让商业用地增值情况公开透明，使之成为制约商业占地的有效机制。对公益性用地要建立征地听证制度，让社会各界能够参与评价，使之成为制约一些地方政府盲目扩大公益性征地，搞脱离实际、劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”的有效机制。　　　 四、重视“农转非”土地表土的再利用　　 　　我国土地后备资源不足，而且现有后备土地大多地处边远地区，土壤比较贫瘠。现在，不少地方土地“农转非”以后，表土也随之废弃或作建材原料用，非常可惜。土壤的形成要历经自然界千百万年的演化，被占用的城郊土地又经过多年利用和熟化，大多比较肥沃。虽然采取耕地占补平衡，但新地大多土质较差，土地肥力难以补回来。应建立“农转非”土地表土再利用制度。土地“农转非”以后，至少要将表层20公分的土壤取出再利用，在生态条件许可的情况下对劣等地进行土壤改良。这项工作可以结合耕地占补平衡，作为土地复垦和土地整理的一项内容。如果一时没有条件利用，也可在城市小区中堆积成假山暂时储存起来，上面还可以搞绿化，但不能废弃，更不能做建材原料用。表土再利用费用要列入用地单位建设预算。政府可以设立专门基金，用于鼓励表土的再利用。这是一件看起来小而其实不小的事。　　　　 五、建立有利于保护农民权益的土地增值分配机制　 　 　　土地是农民的命根子，是农民赖以生存的生产资料和终生依靠的社会保障，要维护好农民的这个基本权益，必须占用的土地要给农民以合理的补偿，安排好农民的生计。　　　　改革征地制度。总的思路应是扩大市场配置资源的范围，严格控制占地规模，切实保护农民权益。对带有赢利性质的商业开发要让农民参与征地谈判，合理确定补偿方式和补偿数量。高速公路等项目建设可以采取土地使用权入股、土地租赁等形式，让农民参与收益分配，以获得长期补偿。城镇建设征地要适当留地开发安置农民。通过这种方式，实现农民对土地增值的分享，降低开发商的超额利润，这在一定程度上也可以遏止对耕地的商业性开发。　　　　地方政府在维护农民利益上要承担更多的责任。不能为了追求政绩和财政收入，站在开发商的一方，甚至代替农民决策，强迫农民放弃自己的权利。过去我们靠工农产品的剪刀差来支持工业化，这在当时的历史条件下是必要的，现在我们的工业化水平和城市资本积累水平已经很高，不能靠用农民的级差地租来搞城镇化，更要防止把农民的土地通过低价征用转变成部分企业的商业利益。农民失去土地，又没有新的就业机会，产生大量的流民，不利于城镇化发展，还会影响社会稳定。这个包袱最后还要政府来背。

保护耕地不单是经济问题

中共中央党校经济学部主任 远有1958年大炼钢铁的失误，近有遍地开花建小城镇的教训。政府现在提出要保护耕地，其用意很明显：一是维护粮食安全；二是不让农民失业。

　　政府提出要保护耕地，其用意很明显：一是维护粮食安全；二是不让农民失业。前者牵涉到城里人吃饭，后者关系到农民的饭碗。民以食为天，像这等关乎民生的大事，哪国政府也不会坐视不管。

　　手中有粮，心中不慌。现代社会，物质涌流，市场繁荣。要是光种粮食，没有工业，充其量只能脱贫，却不能致富，300年前，威廉·配第说得明白：从业之利，农不如工，工不如商。既然从事农业的收益，要低于工业与商业，那么种地的农民，岂不是要吃大亏？一个农户如此，一个国家亦然。在国际分工中，以农业为主的国家，收益肯定比不过工业国家，历史上像英国、法国那些老牌发达国家，其经济起飞无不与工业革命有关。美国建国之初，围绕着以农业立国还是工商立国也有过一场争论，结果工商立国论者胜出，美国走上了工业化道路。如今，美国民富国强，当初的决断，可谓功莫大焉。可见，不发达国家要追赶发达国家，工业化与城市化，是一个不可逾越的阶段。

　　于是，问题就来了。工业化与城市化，不是空中建塔，不仅需要资金投入，而且须占用大片耕地。可耕地是个定数，工业或城市用地多了，农业用地就得减少，两者此消彼长，鱼与熊掌不能得兼。要害在于，随着工业与城市化的推进，耕地不断减少，粮食供应就会减少。即便增加投入，提高单产，但从长期看，粮食增产也无大的空间。因为经济学已经证明，一种要素不变，增加其它要素的投入，边际产量是下降的。何况耕地减少，粮食总量必会下降。若果如此，中国一旦缺了粮食，就难免被人捏住痛处、卡了脖子。正是从这个意义上，我们说粮食是战略物资，事关国家安全。

　　是的，粮食是一定要种的，无农不稳；但工业化也要加快，因为无工不富。如此一来，工业与农业的矛盾，就集中反映在土地上。换句话说，用多少土地种粮食，用多少土地搞工业，需要我们在稳与富之间做出选择。如果仅从经济学的角度看，解决这个问题并不难。土地作何种使用，经济学的原则，就是看哪种使用收益更高。比如同样一块土地，用于工业年收益1万，用于农业年收益1000，两相比较，经济学会选择前者而非后者。要是从成本的方面看，答案更是不言自明。经济学讲成本，指的是机会成本，即做出某种选择而放弃其他选择的最高代价。在我们的例子中，选择农业的收益只有1000，但成本（放弃的代价）却是1万，显然，把土地用于农业是得不偿失，是赔本的买卖。

　　令人棘手的是，选择工业固然成本低，收益高，可政府不能只算经济账。前面说过，粮食是战略物资，关系国家安危。对政府来说，稳定是第一位的，稳定压倒一切，所以对粮食生产，政府绝不会掉以轻心。尽管有学者指出，世界上最可靠的供应，是让人赚钱的供应。意思是说，只要工业发达了，就可以花高价去买全世界的粮食。话虽如此，但这个观点要能成立，需要两个前提。一是世界市场有充足的粮食供应；二是国际上不会出现粮食封锁与禁运。关于第一个前提，只要按常识推理，就能发现纰漏。既然工业比农业赚钱，那么大家都去发展工业，不保护耕地，别人哪会有余粮卖给你？除非别人都是傻瓜，没有你聪明，不懂得发展工业；关于第二个前提，我看是要撞大运。因为谁也不能打保票，一旦我们粮食短缺，别人不会往咱伤口上撒盐，落井下石。

　　年纪稍长的人，对上世纪60年代初闹饥荒的情形，一定还记忆犹新。大凡挨过饿的人断不会同意，把自己吃饭的赌注，押在别人米缸里。有经济学家说，粮食生产周期很短，若是遇到大的自然灾害，粮食紧缺，还可以退工还农，三个月，就能把粮食生产出来。说这种话的人，想必是没饿过肚子，站着说话不腰痛。要知道，人是铁，饭是钢，一顿不吃饿得慌。何况，退工还农不是搭积木，玩游戏，它是需要成本的。最现实的问题是，已经建起来的工厂，要让其退工还农，那么工厂主的损失谁来补偿？是让政府兜底吗？若是如此，政府的代价就太高了，而且工业化的成果，还要前功尽弃。与其这样折腾，还不如稳扎稳打，在确保粮食安全的前提下，稳步推进工业化。

　　其实，保护耕地以确保粮食安全，是所有大国经济的底线。尤其对中国这样一个人口大国来说，保护耕地，意义更是非同小可。今年早些时候，温家宝总理到中央党校发表讲话，提出“不能让农民失业”。是的，土地是农民安身立命的根本，农民没了土地，就没了职业，没了收入，要是让大量农民成为“三无”人口，社会稳定就会令人堪忧。也许有人会建议让农民移居城市，或者进城务工。但要指出的是，城市发展需要一个过程，不能一口吃成胖子；而现有工业，也吸纳不了太多的农村劳动力。所以，我们想问题，办事情，必须从国情出发，从实际出发，不可以拍脑袋，想当然。不切实际的高谈阔论，不过是纸上谈兵，于国于民，有害无益。远有1958年大炼钢铁的失误，近有遍地开花建小城镇的教训。前面是车，后面是辙，这些失误与教训，我们应当好好记取。

究竟谁在保护土地耕地？   

土地，是人类生存的根本；土地，是人类粮食的最主要来源；土地问题，是中国“三农”问题的重中之重。在中国现有的二元社会结构下，土地是农村稳定的重要因素，是农民的基本生产资料，更是农民的发展依赖。在我国，人均耕地面积远低于世界平均水平，为此制定了一系列的法律法规是明确规定要保护土地耕地，实施“最严格的”耕地保护制度。但多年来经济发展和工业化、城市化过程中，对于土地的利用开发和保护问题上形成了一个巨大的“悖论”，更严重侵蚀农村农民的利益。

《基本农田保护条例》第十五条规定：基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

   《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

    对比鲜明的是一组组令我们触目惊心来的数字：从1979年到1997年，国家从农村征收了2亿7千万亩土地，用于城区扩容、修路、建工厂和开发区建设。包括退耕还林（草）、业结构调整和灾毁减少内，1999年全国耕地面积净减少650多万亩；2000年减少近1900多万亩；2002年，这个数字已经变成2500多万亩； 2003年净减少3800万亩；到2003年底，全国现有耕地面积比1997年全国农业普查时（1996年底的数据）减少了1亿亩；2004年减少1400多万亩；2005年度减少540万亩（表一）。现在，全国耕地面积只剩18.31亿亩，人均耕地还达不到1.5亩，离“十一五”规划确定的未来5年耕地保有量18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。

表一、2000-2005年耕地减少情况   

年份|    耕地面积存量   |  耕地净减少面积 |其中非农建设占用耕地面积   

----|  万公顷  |万公顷  |  万亩   |万公顷 | 万亩   

2000| 12823.31 | 127.5  | 1912.5  | 16.3  | 240   

2001| 12761.58 | 61.73  | 925.95  | 16.37 | 245.55   

2002| 12592.96 | 168.62 | 2529.3  | 19.65 | 294.75   

2003| 12339.22 | 253.74 | 3806.1  | 22.91 | 343.65   

2004| 12244.43 | 94.79  | 1421.85 | 14.51 | 217.65   

2005| 12208.27 | 36.16  | 542.4   | 13.87 | 208.05   

合计| -------- | 42.54  | 11138.1 | 103.61| 1549.65   

说明：1、2000年数据来于国家环保总局《2000年中国环境保护状况公布》；2、2001-2005年数据来源于国土资源部各年度《中国国土资源公报》；3、2003年耕地净减少面积国土资源公报是80.03万公顷，但与上年对比应该为94.79万公顷。4、合计六年共减少耕地一亿多亩，其中非农建设占用耕地1549.65万亩。5、全国耕地面积均未包括港澳台。

  有文献估计，在改革前的1950年－1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府实际提取农业剩余净额为4500亿元，农民平均每年的净负担是155亿元（按当时的价格来说，这是一个巨大的数字）。在1979年－1994年的16年间，政府再次通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元收入，同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业净剩余约12986亿元。农民平均每年的总负担高达811亿元，是改革前155亿元的5.2倍[1]。

为加强土地管理，切实保护耕地，我国建立了《土地管理法》为核心，《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等法规，以及一系列部门规章组成的土地管理法律体系，形成了土地管理的各项制度，为实行最严格的耕地保护制度奠定了坚实的基础。建部以来，围绕实施《土地管理法》大力开展耕地保护工作，取得积极成效。但随着经济社会的不断发展，资源保护与经济发展的矛盾在一些地方日益突出，土地管理特别是耕地保护中存在着的法定责任不落实、有法不依、执法软弱等一系列问题，严重影响了土地管理法律法规的有效执行，造成了一些地方耕地被大量乱占滥用、违法违规用地行为时有发生。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出要严格执行土地管理法律法规。按照国务院《决定》的精神，我们必须坚持依法行政，坚持实行最严格的土地管理制度，切实落实各项法定的耕地保护制度。

    一是严格执行基本农田保护制度，切实做到基本农田面积不减少、用途不改变、质量不降低。首先要按照法律规定，进一步完善基本农田保护和管理各项制度，研究建立基本农田保护制度体系。二要按照法律法规的有关规定加强基本农田保护基础性工作，切实把基本农田落实到地块，将基本农田保护责任逐级落实到地方政府、村组和农户。三要强化基本农田保护的监督管理，严禁擅自改变基本农田数量、布局和用途的行为。严格执行占用基本农田听证和公告制度；建立基本农田动态监测与核查制度，对粮食主产区和优质耕地实行重点保护，完善监管手段。四要加强基本农田建设，通过土地整理建设高标准的基本农田。下一步，国家投资土地整理项目安排要向基本农田保护区倾斜，与商品粮基地建设相结合，紧紧服务于国家保护和提高粮食生产能力。

    二是坚持土地用途管制制度，严格建设用地审批管理。按照《决定》精神，要严格依法执行非农业建设占用耕地的审批制度，杜绝乱批滥占耕地现象，坚决制止违规设立各类园区、非法圈占土地、盲目扩大建设用地规模行为。当前要以防止反弹为重点，按照“区别对待、有保有压”的原则，有区别、有步骤地恢复农用地转用审批。按照《决定》的配套文件规定，对违法下放审批权、年度计划指标用完、年底前未足额偿还农民征地补偿费、现有基本农田未落实到地块的，将继续暂停农用地转用和土地征收报批。要进一步深入研究和完善城市建设用地审查报批制度，按照有效控制城市规模和产业结构，同时又要提高审批效率、降低用地报批成本的要求改进报批方式。要加强新增建设用地批后核查工作，完善和规范批后核查制度，加大核查力度。

    三是严格执行耕地占补平衡制度，落实补充耕地责任。按照《决定》精神，争取尽快出台《耕地占补平衡监督管理办法》，并做好宣传、培训和组织实施。全面实行按建设项目考核耕地占补平衡制度；研究被占用耕地与补充耕地的土地开发整理项目规划设计标准、补充耕地质量之间的关系，制定落实“数量、质量按等级折算”的具体办法，研究建立耕地占补平衡考核体系，强化补充耕地质量考核。要进一步规范耕地开垦费的使用管理，合理制定费用标准，规范收缴程序和使用程序，加强监督检查，确保建设单位履行补充耕地的职责，切实做到建设占用耕地的“占一补一”。

    四是坚持执行法定的征地补偿安置制度，确保农民合法权益。要根据保证被征地农民生活水平不降低和长远生计有保障的原则，从土地既是农民的基本生产资料又是基本生活保障的实际出发，严格依法合理补偿并妥善安置。在法律规定范围内适当提高征地补偿标准，同时改进土地补偿费分配方法，主要用于被征地农户。严格履行法定的征地程序，拓宽安置途径。要加强征地实施和批后核查工作，认真解决征地费支付、管理和使用中的突出问题，严肃查处拖欠、挪用、截留补偿安置费用问题。

    五是加大土地开发整理力度，积极补充耕地，确保实现耕地保护目标。按照国务院《决定》精神，为落实规划确定的耕地保有量指标，要进一步加大土地开发整理补充耕地力度。资金是保障，要依法收缴新增建设用地土地有偿使用费，并严格按法定用途用于耕地开发。加强规章制度建设，建立健全土地开发整理项目管理办法和工程建设标准。要以落实《全国土地开发整理规划》为重点，积极实施土地开发整理重大工程，逐步实现项目布局从零星分散向突出重点、相对集中转变，扩大土地开发整理项目规模。